19世紀60年代，一批在鎮壓農民起義過程中形成的勇營留防，成為防勇（也稱防軍）。它與綠營以及主要從綠營中抽練的練軍共同成為晚清的主要軍事力量。但是，由於防勇主要由地方督撫招募和掌握，所以各種文獻記載大多零散和不全面。那麼，勇營留防之制是如何確定的？防勇在各省的分布狀況究竟怎樣？它的出現對晚清軍制和督撫權力發生怎樣的影響？本文擬就此作一初步探討。
一、勇營留防之制的確立
在鎮壓太平天國的過程中，興起了以湘軍、淮軍為代表的地方勇營。勇營本來就具有「因事而募，事畢即撤」的特點，這樣，在太平天國等農民起義被鎮壓以後，裁勇就被提上了日程。清廷決定裁勇，根本原因是害怕外重內輕局面的形成。然而盡數裁勇不僅為帶兵督撫所反對，也為客觀形勢所不允。這就是：一方面，經過太平天國的掃蕩，綠營已經崩潰，清廷決心恢復綠營舊制，但這並非短期內能夠做到；另一方面，太平天國等農民起義雖已被鎮壓，但「內患未平，外患猶伏」，使統治者不敢掉以輕心。這種局面，迫使清廷不得不保留一部分勇營。
早在同治三年間，就有惲世臨、毛鴻賓等人提出「募勇防邊」的建議[1]P9504。同治四年（1865年），時任廣東巡撫的郭嵩燾上奏：「方今內患未平，外患猶伏」，而「兵之實難返」因此不必再補兵額，而是「以勇補兵」，並提出：「除陝甘、雲貴、福建不計外，其江浙各省均宜酌留兵勇，多者萬餘人，少或三四千人。」[2]P160
同治七年（1868年）七月，也就是在剿捻軍事行動已取得決定性勝利的情況下，安徽巡撫英翰上折建議：
查淮皖豫各軍，精銳可靠。臣愚以為可就此數軍內選擇大枝勁旅一萬八千人，仍分為六軍，每軍計三千人，立一統帶。而以兩軍並為一路，每路擇一大將領之。其駐紮處所，東路宜在通州寶抵一帶，西路宜在涿州良鄉一帶，南路宜在固定新城一帶，皆距畿輔甚近。平居則住營訓練，一有調遣，朝發夕至，呼應既靈，事權亦一。所需軍餉，由何省調取之軍，仍由何省供應，不必另撥餉項。[3]（卷377）
英翰奏摺提出後，朝廷令都興阿、左宗棠、李鴻章、官文、崇厚等「久歷戎行、目ｄǔ睹畿輔情形」的大臣會商良策，並命「東豫兩省應如何酌留兵勇鎮撫地方之處，著丁寶楨、李鶴年一併妥籌奏明辦理。」七月初九、十一、十四日先後接到直隸總督官文、盛京將軍都興阿、三口通商大臣崇厚的覆奏，基本同意留勇駐防，但反對將淮皖勇丁駐守近畿，理由是：南北人情迥異，「若將大枝勇隊留於直省，必致民不相安」，主張仍以練軍拱衛京津[3]（卷317，卷318，卷319）。十六日，都察院左都御史毛昶熙再上奏摺，認為「畿輔緊要、宜派久經行陳之武職大員自率所部駐紮近京一帶，以壯聲威而固根本」，並提議由直隸提督劉銘傳帶所部淮軍萬人留直駐守[3]（卷319）。幾天後，又接到左宗棠、李鴻章的覆奏，均同意劉銘傳率軍入直。左宗棠建議飭劉銘傳精選六七千人駐紮保定河間之間；李鴻章則進一步強調了留勇的重要性：「綠營習氣太深，兵丁大半驕惰，將弁又不一心。勇則募自田野，多樸拙習苦之人，統領營哨各官自行挑選，一氣呼應，易於效命。惟有事之時募勇以救急應變，無事之時練兵以弭盜安民，二者不可偏廢。」除同意劉銘傳一軍留駐近畿外，李鴻章還提議：「皖省應留重兵……實系因時制宜之策，應請飭下兩江督臣安徽撫臣察度妥辦」[3]（卷319）。朝廷基本同意了毛昶熙、左宗棠、李鴻章等人的意見，發布上諭：「著即將劉銘傳郭松林等軍陸續裁撤分駐徐州、濟寧、周家口等處……英翰所部……著即將遣將選兵並分扎何處妥籌布置。」[3]（卷319）這實際是認可了勇營留防。在這種局面下，一些省份開始了勇營留防的工作。
這年七月二十五日，山東巡撫丁寶楨奏：「擬將東省各營於月余內漸次清撤，酌留七千人分駐武東曹沂各屬，藉資鎮撫。」[3]（卷319）
九月初二日，河南巡撫李鶴年奏：「豫境毗連七省……不能不藉資兵力，因與宋慶、張曜等再三籌議……擬於嵩武、毅字兩軍內挑選歸併各留十營共計二十營，酌令宋慶駐紮歸德府，張曜駐河南府，分資控扼。」[3]（卷320）同月初七日，安徽巡撫英翰奏：「皖省挑選留防勇一萬二千人現已抵皖，擬派張得勝等統領，分要扼扎、俾資鎮撫。」[3]（卷320）
十一月初十，李鴻章上奏報告淮軍裁撤和留防情況，計遣撤馬步隊五十營，勇夫三萬人，同時以劉盛藻軍駐紮河南東昌張秋一帶；潘鼎新所部七營兩哨駐防濟寧；吳長慶所部步勇八營馬隊三營駐扼徐州；段喆帶勛字五營移駐江蘇境內沿江一帶，與長江水師聯絡巡緝；以總兵劉玉龍帶開花炮隊一營駐金陵下關。李鴻章即將赴湖北任湖廣總督，又奏請隨帶郭松林步隊五營，周盛傳步隊九營，馬隊三營，親兵槍炮隊二營駐防湖北[4]（卷14）。
招募勇營，原只為鎮壓太平天國農民起義的權宜之計，然而確定勇營留防，則是將其納入定製。自此，勇營取得了正式軍隊的名義，成為晚清軍事力量的重要部分——防軍。
二、各省的防勇
勇營留防以後，在朝廷和一些官員的奏摺中，出現了「客勇」與「募勇」的提法。前者為駐紮他省的湘楚淮豫等軍，或者後來從別省招募的勇營；後者為本省招募的勇營。
客勇中首推淮軍，淮軍在參與會剿捻軍後裁撤了一部分，同治七年留防之制確定時尚有兵力三萬餘人，分防直魯蘇鄂四省[4]（卷14）。此後也有裁併，到同治九年（1870年）李鴻章任直隸總督時，淮軍分防之地達到五省，駐防畿輔的有周盛傳的盛軍，唐仁廉的仁字馬隊，按察使丁壽昌增募的三營；駐防江蘇的有慶軍八營，劉玉龍炮隊一營；山東的鼎軍七營，於同治八年遣撤；山西有張樹屏新募樹字六營；湖北有武毅軍馬步七營[4]（卷17）；加上援陝的銘軍馬步二十八營，武毅軍步隊十營、馬隊二營，此時淮軍各軍達到四萬五千人[5]p355。
湘軍方面，同治三年起，曾國藩大規模裁撤湘軍，至同治五年（1866年），還留老湘營劉松山部三千人，易開俊部三千人，還有金陵舊軍五百人和新招二千五百人駐防金陵[6]p193。此外，左宗棠率軍平定浙江、福建以後，也留下了一部分湘楚軍駐防兩省及江西省。同治初年，福建有水陸兵勇三萬餘名[1]p9504。在江西，同治四至五年時，尚有楚勇湘勇二萬九千餘人。經裁撤，到同治十一年，留在江西的勇丁還有七千餘數[7]（卷7）。在浙江，到同治九年，有留防楚湘勇丁水陸共五千餘人[8]（卷76,p1）。
在西北，同治五年左宗棠出任陝甘總督，帶兵西征，共帶楚軍二萬名。後又新募一部分，到同治八年，統共楚軍馬步三萬一千二百五十名。後又續招七營，加上在本地招募的董字三營，旌善三營，旌善馬隊五旗，總共兵力將近四萬。除楚軍外，還有湘軍援陝的劉松山部九千餘人，皖軍郭寶昌部七千名，蜀軍黃鼎所帶一萬名，湘軍三千名，豫軍張曜嵩武軍六千五百名，宋慶毅軍七千五百名[9]p64。在平定陝甘回民起義後，左宗棠又帶其中楚軍、湘軍、皖軍七八萬人收復新疆。新疆恢復後，有湘楚馬步六十營旗二萬五千餘人分駐天山南北，張曜篙武軍馬步十四營駐喀爾噶什、英吉爾沙地區[10]（卷9；卷3）。
在西南，咸豐至同治年間，先後發生貴州苗民起義和雲南回民起義，先後有湘、楚、川、粵等軍人黔滇鎮壓。其中湘軍席寶田等軍先後添募三萬人；川軍唐炯等軍先後增募一萬八千餘人[4]（卷16）。後雖多有裁撤，但同治七年，分扎兩省的勇營仍達八萬餘人。
客勇中還有從他省招募的勇營，隨著統兵大員的調任而駐防他省。如同治二年，上諭就令升任山東按察使的丁寶楨在湖南募勇赴東訓練，丁寶楨即募勇丁千名赴東，營制餉章俱照楚軍辦理。以後，為圍剿捻軍，又募濟字、霖字、精健、健武、武勝等營。同治五年，丁寶楨又奏請派員赴東三省挑募壯丁三千名組成馬隊。同治八年剿滅捻軍後裁撤各營，僅留東治、振字、濟字、精健等及利捷水師為防營[11]（卷114）。
此外，還有一些在鎮壓農民起義過程中形成的地方勇營，在戰事逐漸平息以後也分防各地。如在鎮壓捻軍起義過程中形成的豫軍和皖軍。豫軍包括張曜的嵩武軍和宋慶的毅軍，其勇丁大多為安徽人，而軍餉則出自河南。同治七年確定勇營留防之制後，嵩武、毅字兩軍各留十營共二十營留防河南歸德、河南兩府[3]（卷320），之後兩軍援陝，又參加了收復新疆的軍事行動。光緒四年，毅軍經河南巡撫調駐潼關；光緒六年又調駐紮營口[12]（p970）。嵩武軍則在新疆收復後留防喀爾噶什、英吉爾沙地區。光緒十二年，張曜升任山東巡撫，其所屬嵩武軍五營、親軍三營調往山東[11]卷114。十七年以辦海防事歸北洋大臣節制[12]p2948。皖軍於同治七年經安徽巡撫英翰奏請留防，到同治十三年，安徽南北防軍馬步水師兵力達一萬八千餘人[12]P908。
一般來說，有客勇的省份主要是直隸、沿海、沿江以及太平天國、捻軍曾經活躍的地區和西北、西南。隨著大規模軍事行動的結束，隨著統兵大員升任巡撫、總督，都留下了一批勇營駐防。除客勇外，各省還有因各種地方需要而自行招募的勇營，大致有如下幾種情況：
一是為地方彈壓需要而募勇。如四川，除有楚、黔、川勇外，在同治六年至光緒元年吳裳任總督期間，還招募團勇一千名，以三百人為一營，分中左右三營，其餘一百人作為親兵小隊。光緒六年夏間，天全州屬穆坪地方發生「漢夷土匪滋事」，即調派團勇中營三百人前往駐紮彈壓[12]P323。在山西，為加強黃河河防，巡撫李宗羲於同治八年奏請募晉勇四千名，編立八營[13]（卷5）。
二為緝捕盜賊和緝私而募勇。如湖北，在李瀚章任湖廣總督時，曾募鼎字一營駐紮麻城、羅田一帶，專事「堵緝北私」；光緒十七年張之洞任湖廣總督後，又添募一營，並分派駐防襄樊鳳字馬隊前後兩營，共馬勇五百名於楚豫邊界堵緝潞私[14]（卷31）。
勇營本屬地方武裝，具有因事而募，事畢即裁的特點。勇營留防以後，雖然始終保留著這支隊伍，但人數也極不固定。自太平天國興起以後，清廷雖不得不在軍事上主要依靠勇營，但並不願意用勇營取代綠營，所以軍事逐漸平定以後，清廷在整頓綠營的同時，多次下令各省裁撤勇營。同治十三年1871諭旨就規定除少數特別之重要行省外，各省勇營數目每省酌留三四千人，最多不得超過八千人[15]（卷329）。光緒三年1877又頒布上諭，指出各省留防勇營尚多，難保無缺額糜餉情事，要求各省督撫力除浮冒[12]P363，次年又明確要求各省裁汰勇營額十分之一[4]（卷32）。實際各省「均以辦防為詞藉口不便，甚或託言盜風甚熾，伏莽堪虞」為由要求少裁或不裁，「即偶有一二省核減，而此減彼增」[16]P30。所以光緒六年又有一道上諭：「除直隸、陝甘等省須辦邊防，雲南、廣西營勇無多，均無庸議減外，其餘各省將軍督撫，務將該省勇營詳細斟酌，大加裁減。」[12]P861並要求各省將裁減情況如實具奏。根據各省先後奏報，估計光緒初年間有防勇二十四萬左右。
自勇營留防以後，功能發生很大變化，除承擔地方彈壓、河防、江防、緝私等任務以外，更多的是承擔了海防和邊防的重大職責。如同治十三年六月，日本侵擾台灣，清廷今淮軍籌派援軍，李鴻章即飭唐定奎統帶步隊十三營由徐州拔赴瓜州，雇備輪船航海赴台；並調援陝武毅銘軍馬步二十二營赴山東濟寧及江南徐州一帶駐紮，「以備南北海防策應」[12]P222。
光緒六年，接連發生因伊犁問題的中俄交涉和因琉球問題的中日交涉，清廷再三諭令東三省各將軍及沿海督撫認真籌辦防務；並調曾國荃督辦山海關防務，調郭寶昌皖軍、劉維楨、劉連捷楚軍北上；還令鮑超在湘省招募十五營，在鄂招募八營，共計一萬三千餘人北上直隸，協助淮軍防務[12]P963。
總之，勇營駐防以後，在相當程度上已取代綠營並承擔了國防征戰的職責。在綠營已不能勝任，勇營地位越來越重要的情況下，清廷在對外戰爭中不得不重用勇營，從而使中法與中日戰爭成為勇營發展的兩個高峰時期。
在中法戰爭時期，湘軍、淮軍均有較大幅度的發展。湘軍方面，光緒九年，彭玉麟奉命到廣東辦防，由湖南、江蘇調湘軍八營，長江親兵二百名赴廣東，到粵後又添募六營，共計新舊調募湘軍共二十營[14]（卷13）。此外，還有格靖四營、鄂軍六營由楊昌濬帶赴閩省，另有恪靖七營赴北方加強近畿防務。光緒十年，兩江總督曾國荃奏准添募新勇二十二營[12]P1792。清廷又令楊岳斌帶所募湘勇六營會辦江南防務[12]P1808。令卡寶弟所募鄂軍四營赴廣西[12]P1834。另有馮子材所帶萃軍二十底營赴廣西籌邊[14]（卷21）。
淮軍除坐鎮畿輔外，也奉令添募軍隊，赴廣東、廣西、台灣、浙江援防。這時的淮軍軍力達到一百三十二營[4]（卷50；卷58）[5]P360。
此外，地方督撫也募勇加強防務。在海防重鎮的廣東，從光緒六年起，歷任兩廣總督陸續添勇累計達四千五百人[12]p1519。光緒十年張之洞任兩廣總督後，又兩次奏請添募水陸勇營，共計一萬九千二百餘人[14]（卷9；卷11）。在福建，船政大臣張佩綸、將軍穆圖善、閩浙總督何璟、福建巡撫張兆棟也奏請增募勇營近二千人[12]p1821。
在西南，光緒九年九月，清廷因滇省防營無多，難資策應，令岑毓英、唐炯添募勇營。據同年十一月岑毓英奏報，已挑選舊部得力勇丁三千七百五十名，編為十營，預備隨征，加上徵調而來的鮑超湘軍霆軍、粵軍和本地召募的土勇，雲集滇邊的主客各軍共計三萬餘人[17]（卷20；卷24）。
總之，中法戰爭期間勇營得到擴張，總兵力超過三十萬（註：光緒十一年八月戶部奏：「上年法人媾釁，增添尤不一而足，統計勇數總不下三十餘萬，費餉不下二千餘萬。」）。戰爭結束後，各路營勇均大規模裁撤。廣東裁撤水陸勇丁五萬三千八百餘人；廣西原有防勇三十二營，裁撤後並為二十營[12]p2309；湘軍彭玉麟部原二十營只留八營。馮子材萃軍裁去十七底營，只留五底營一千二百五十名、親軍一百三十名[14]（卷12；卷13；卷15）。淮軍經裁撤移調後尚留一百零一營[5]p361。滇邊主客各軍中，鮑超霆軍全撤，其他各軍共撤四十七營，只留一萬六千餘人分守各防，後改勇為兵編為練軍[17]（卷24）。
中日戰爭期間，勇營又一次擴張。規模最大的是淮軍，最高時達一百四十六營，兵力七萬餘人[5]p362。在南洋，兩江總督張之洞也前後添募湘勇、粵勇百餘營[14]（卷38）。
中日戰爭中，淮軍聶士成部敗於朝鮮成歡，葉志超部幾乎全軍覆沒，從此淮軍一蹶不振。與此同時，清政府開始籌練新軍，防勇的地位下降，但仍維持一定數量。據光緒二十四年統計，全國防勇仍有二十七萬餘人[18]（卷132）。現將光緒初年間各省奏報防勇數和光緒二十四年兵部核各省防勇數列表如下（註：光緒初年間各省防勇數根據督撫奏報彙集而成。光緒二十四年兵部核防勇數中缺湖南、山西、貴州三省。但根據光緒二十四年二月湖南巡撫陳寶箴的奏報，湘省有勇丁7550名。同年貴州巡撫王毓藻和山西巡撫胡聘之奏，兩省已無防營。見《光緒朝硃批奏摺》第33輯，第596、612、649頁。）：
省份 光緒初年間各省防勇數 光緒二十四年兵部核各省防勇數
湖南 光緒六年7000餘 7550
湖北 光緒六年7750 12690
安徽 光緒六年9254 6970
廣東 光緒四年9200 11800
江蘇 光緒四年17000 23790
山東 光緒二年6500 13950
山西 光緒四年7000
直隸 光緒四年16500 41000
吉林 光緒六年10000 8598
廣西 光緒六年5000 16940
河南 光緒六年5000 9190
福建 光緒六年6000 10540
江西 光緒四年7800 9363
浙江 光緒七年6400 21300
陝西 緒九年20998 10250
甘肅 光緒九年22000 12500
新疆 光緒十年19163 30277
四川 光緒六年12900 15690
貴州 光緒五年16000
雲南 光緒九年30000餘 15033
從1853年湘軍正式成軍，到勇營分防成為防軍，防勇在19世紀後半期清政府的軍事和國防戰爭中起了主要作用。但是從軍制上看，這支軍隊卻始終沒有列入國家經制兵行列，只是作為地方武裝而存在，主要有如下特點：
首先，各省防勇的統領節制權在督撫。其中除分駐直隸、山東、江蘇的淮軍直接歸北洋大臣李鴻章節制外，其餘各省防勇均由督撫節制。直到光緒九年，籌辦海防時確定了南北洋分防之制，駐紮江蘇的淮軍才歸南洋大臣節制。每有重大軍事行動，防勇常常奉中央徵調出省作戰或布防，被徵調軍隊由統兵將領帶領，交欽差大臣或地方督撫節制。如80年代初籌備海防期間，原駐防吳淞的淮軍吳宏洛五營調赴廣東，歸兩廣總督張樹聲節制。光緒九年，彭玉麟率湘軍八營，長江親兵二百名到廣東辦防，也歸兩廣總督節制。
防勇節制權在督撫，原因主要有二，一是勇營多由督撫奏請招募，督撫往往先挑選統領，由統領營哨各官自行挑選募兵，因而「一氣呼應，易於效命」[3]（卷319）。二是糧餉由督撫自籌。其中淮軍由李鴻章於同治七年《會籌分別遣留各軍折》中奏准由江蘇、山東、湖北、四川、浙江等省厘金、海關收入項下協撥解決[4]（卷14）。其餘各省則主要來自厘金捐輸。遇有大規模軍事行動時，則奏請他省協濟，或截留海關洋稅。由於選將選兵權和糧餉權均在督撫，所以防勇成為由督撫統領的各省地方武裝。
其次，防勇雖承擔了國防和地方彈壓的重要職責，但又具有隨募隨撤，人數極不固定的特點。雖然各省募勇時都延續湘淮軍的營制，但在實際上則又極不統一。如山東防勇，同治二年按蔡使丁寶楨募楚勇來東，營製為步隊正勇五百十一名，馬隊馬勇二百五十名。光緒十年巡撫陳士傑整頓防營，將廣武軍楚勇定為每營正勇五百名，松字營楚勇四百名，新建馬隊泰靖營則每營壯勇百七十名。光緒十二年巡撫張曜嵩武軍駐東，定每營正勇三百三十六名。每營勇丁數額減少的一個很主要的原因是餉項不足，光緒三年丁寶楨在一份奏摺中就稱：「因節省餉需，暫將各軍每營裁減二百人，留三百人，遇事仍行增足。」[19]（卷12）在裁撤和餉銀不足的情況下，保存營制而削減勇丁數額的現象非常普遍。光緒二十二年，張之洞任湖廣總督時，就將防勇裁減一律改為底營，每營勇丁實數二百五十人[14]（卷47）。勇丁數額如此，餉章更是不統一。如陝西防勇，步隊一營三百七十員，勇餉月支銀三兩三錢；馬隊一旗一百二十五員，餉乾月支銀六兩[12]p4908。均較湘淮軍為低。不僅如此，就一省而言，客勇和募勇的餉章情況也不一樣。如四川土客各勇中，楚勇每人每月支發銀三兩一錢，川勇則只有二兩四錢[19]（卷25）。
勇營是在否定綠營的基礎上成立起來的，雖然較綠營有一些進步，但仍然是支舊軍隊，所以不可避免有種種弊端。其中最突出的是軍權的分散化所帶來的問題。在清朝軍制中，凡重大戰役和出省作戰的軍令權在中央。每當這時，清廷往往特派統兵大員節制奉調各軍。然而由於各省主要軍事力量——防勇和練軍常常直接隸屬於所管督撫及統兵大員，所以難以成為步調統一的軍隊。光緒六年，清廷令曾國荃督辦山海關防務，所有駐紮山海關營口一帶的博崇武管帶旗營練兵著歸調遣，而曾上折稱兵力單薄，「若調遣旁軍，節制旁路，深恐力有不及」[12]p973，力辭不就。光緒九年，岑毓英遵旨統滇軍赴越扼隘，清廷令所有調防粵楚各軍著歸節制調度。岑認為「各軍旨與臣未嘗共事，一旦概歸節制，誠信未妥，難期用命」，因而請免節制粵楚各軍[17]（卷20）光緒二十年，清廷命劉坤一為欽差大臣，「所有關內外防剿各軍均歸節制」，而劉坤一也上折懇開此差，稱：「現在關內外各統將多不相習，且或系將軍巡撫，或奉命幫辦，未便由臣節制。」[12]p3517這多少反映出清末由於軍權分散所帶來的號令難以集中貫徹的問題。所以雖然由於勇營等地方軍隊的興起，彌補了綠營的不足，在晚清國防戰鬥中起到一定的作用，但另一方面，由軍權分散化所帶來的弊端也日益嚴重，這也是這些軍隊在對付外國侵略者的戰鬥中連續敗北的重要因索之一。
三、省軍事機構的出現和防勇的演變
在各省軍事力量形成的過程中，地方軍事指揮和後勤系統也悄然發生了一些變化。
在清朝的軍事體制中，督撫雖有軍政權，但其衙門並沒有軍事指揮機構，「署中一切案牘，自有幕友襄理。」[1]p8913遇有奉命作戰時，則于軍中或設翼長、或設統領、或設營務處襄辦軍務。這種營務處雖然名義上擔負施號令、執軍法的任務，但屬臨時機構，因而與統帥「心之不甚聯屬」[6]p99，很難成為有力的指揮中心。湘軍成立後，也延用此法，分設陸路與水師營務處，成員多是曾國藩幕府中人。曾國藩設立營務處強調兩點：一在樹人，二在立法。既把營務處作為培養人才的地方，把值得信賴，有發展前途的人派委營務處；又把營務處作為輔助統領指揮作戰的首腦機關與參謀部，由它承統領之命，統籌各項調度。這就有效地克服了以前「心不聯屬」的弊端。在湘軍的營務處中，還形成了文巡捕、武巡捕、銀錢所、軍械所、發審所、公牘、書啟、文案等分工[20]p27，成為一個有效率的指揮中心。
在清朝原有的軍事體制中，各省綠營後勤在中央由戶部負責，在各省由布政司負責，戰時則設立糧台來轉運糧草。戶部通過調撥、協撥及奏銷制度實現對軍餉的總體控制。在鎮壓太平天國的過程中，湘軍自籌軍餉，自設糧台，使勇營的軍需供應脫離了中央的控制。咸豐十年（1860年），曾國藩於南昌設陸路總糧台，後又在安慶設置糧台。糧台設總理事務一人，下分立八所：文案所、內銀錢所、外銀錢所、軍械所、火器所、偵探所、發審所、采編所[21]p37。成為由統兵大員直接領導的後勤機構。
19世紀60年代以後，隨著勇營的留防，陸續出現了各省獨立的軍事機關。
首先是營務處逐步成為常設機構。湘軍時的營務處，還主要是隨統領行動之機關[20]p27。而隨著勇營留防，各省有了自己的軍隊，營務處製得到推廣。《清稗類鈔》云：「防營有營務處，始於咸、同軍興時，其後乃遍全國矣。」[22]p759與此同時，出現了全省統一的營務處建制。光緒六年，清廷今各省裁減局所，湖北巡撫李瀚章將各局所裁併，只留下善後、牙厘、總查三局及營務處。其營務處是「整飭防營」的機構[12]p907。光緒二十五年，江西巡撫松壽在省城設立全省營務處，「為訓練各軍之總匯」[18]p3940。光緒二十九年清廷曾有一道整頓營務處的諭旨：「各省軍政，各督撫照例設營務處，派監司大員總辦，以專責成，立法未嘗不善。乃承辦各員往往視為例差，不能認真經理……著各督撫凡派辦營務，須擇精明韜略操守嚴正之人……嗣後如有缺額扣餉訓練不精等弊，一經發覺，即行奏參嚴懲，其襄辦會辦名目著一律裁撤，以肅軍政。」[1]p9535可見，營務處不僅普遍成為省的常設機構，而且成為直屬督撫的總掌一省軍政的機關。
其次是各省獨立的後勤體系逐步形成。如在湖北，同治五年，巡撫曾國荃將鄂省總糧台改為軍需總局，「所有應支水陸馬步軍餉，及應行協濟鄰軍餉項，由軍需總局詳請批示，向各庫局提取支放。」[23]（卷3）在湖南省，從咸豐到同治年間，出現了多個軍事後勤機構：有咸豐二年在長沙設立的軍需總局，同治十二年改為善後局，為全省支發總匯之所；有咸豐十一年設的報銷局，專司軍需銷算造；有長沙轉運局、芷江黔陽軍米局，為援黔軍火軍食的轉運機關；還有光緒二年設立之機器局，仿照洋槍各件[12]p900。總之，各省情況不盡一致。光緒六年，清廷為節餉起見，令各省裁撤局所，各省陸續將一些機構合併、撤銷，留下的軍事後勤機構，或稱善後局，或稱軍需局。綜理起來其職能主要有：支應糧餉、造辦銷冊、製造軍裝軍火、修理器械、採辦硝磺軍米等[12]p910。19世紀70年代後，隨著勇營在國防中的作用日漸突出，隨著一些省的勇營裝備新式武器，又出現了一些新機構。如同治十二年（1873年）李宗羲任兩江總督，為辦理防務，特於江寧省城設立籌防總局，以布政使和候補道員總理其事[25]（卷108）。光緒年間，江蘇省防勇操用火器械，專設防營支應局購解備撥水陸各營洋槍[12]p2256李鴻章辦理北洋海防，更是分設練餉、支應、軍械、機器製造、電報、船塢工程等局[4]（卷67），形成專業的後勤供應體系。
勇營的興起，致使兵權移於各省，這是清廷所擔心的。因此，清廷在不得不依靠勇營的同時，也試圖通過相應的整頓與改造收回兵權。其主要辦法就是改勇為兵。早在咸豐十一年，就有上諭令統兵大臣以勇丁補兵額。同治二年，又有人奏請改勇為兵，分隸營伍。但因軍事未平，除河南挑壯勇一千人歸人營標訓練外，其餘各省均未實行。及至同治年勇營留防之制確定後，「改勇為兵」之議又重起。同治七年兵部主事李揚華奏請各省查點勇營數目，汰綠營之疲卒，補以勇丁之健壯，上諭令各省妥籌辦理。十二年，侍郎徐桐又條陳安危大計，請易勇為兵。但遭到兩江總督李宗羲的反對，他強調兵勇二者不同，不能輕言裁撤。此後除岑毓英先後在貴州（光緒五年）、雲南（光緒十二年）以勇丁補額兵外，其餘省份多未實行[15]（卷324）。與此同時，一些地方大員又提出「舍兵募勇」之說。同治十三年，兩江總督沈葆楨提出請每省選知兵大將能勞苦者一二人，練勇二萬，少則萬人，分為兩軍，一駐省會，一駐衝要屯紮大營，專練洋槍洋炮，以備徵調[25]（卷101）。同年，丁日昌在《海防條議》中也奏請各省「改兵為勇，就原有之餉，選新練之兵」[25]（卷101）。在綠營日益孱弱的情況下，清廷不得不令各省「以壯健練勇易之」[18]p3932，但方法不是募新勇以取代綠營，而是從綠營中選精壯以勇營之法練之。這樣，各省又陸續編練練軍，形成了防勇、練軍、綠營並存的局面。
甲午戰爭的慘敗，使朝廷上下都認識到練兵的重要。當時的輿論大致有兩方面，一是學習西方兵制，改用洋操訓練新軍；二是實行徵兵制度，裁改舊兵，建立常備、預備等兵，統一軍制。光緒二十七年（1901年）七月，清廷下詔令各省將原有制兵防勇，限於本年內裁去十之二三[12]p4695。同時又令各省精選若干營，分為常備續備巡警等軍，一律操習新式槍炮，認真訓練，以成勁旅[12]p4719。對於如何整頓，當時政務處提出了一個原則性意見，即「按省分大小，酌定營數。軍分三等，常備軍優給餉項，扼要屯練。續備、巡警兩軍，餉數差減，分扎操巡。除步炮馬隊外，如工程重輜醫藥等隊，均當詳慎籌備，遵旨改習。新械舊器，不得攙雜並用。將弁尤須考究械學戰法，粗通文字，略知測算，舊有官弁，擇令人學堂肄業，浮惰固執者立子參革。」[24]p168
命令下達後，各省行動並不迅速，所以光緒二十八年二月朝廷又下旨催辦。旨稱：「各省制兵積習太深，亟宜更定餉章，認真改練。前經諭令各該將軍督撫，悉心核議具奏，迄今數月，奏到者尚屬寥寥。當此時局艱難，豈容因循怠弛。著各該將軍督撫等，速將兵制餉章切實釐定，覆奏到日，由政務處匯齊覆核，妥定劃一章程，請旨頒行遵守。」[12]p4833在朝廷的一再申斥催促下，各省整頓舊兵、劃一兵制、建立常備續備等軍的工作漸次展開。除直隸總督袁世凱編練的北洋常備軍外，其餘大部分省是就防勇改作常備、續備軍。如江西巡撫李興銳將防勇分為五路，以中軍為常備軍，其餘為續備軍；在江南，劉坤一把武衛先鋒軍、江勝軍各二千人為常備軍，其餘防軍四十餘營悉編為續備軍[18]p3941。在湖北，張之洞以護軍營等新式陸軍為基礎改編為常備軍，其餘防營則作為續備兵[14]（卷57）。
總之，各省整頓舊營，建立常備續備巡警各軍的工作陸續展開，到光緒三十年（1904年）先後宣告完成[24]p168-178。然而實際效果則差強人意。光緒三十年七月，清廷派練兵大臣鐵良南下查勘移建製造局廠事宜並查各省進出款項，還令他「不動聲色，將營隊酌量抽查」。據鐵良的奏報，江蘇撫標續備軍兩營，每營官弁勇夫四百零六員，到操兵只五百六十八名，所用槍支新舊毛瑟參半；練習德操不及程度，兵丁老及有嗜好者居其大半，裝束各營不一，且多襤縷……；就是常備軍，也是「操法生疏，幾致不成行列，軍容軍律，更無論矣」。根據鐵良的觀察，只有湖北常備軍最優，河南、江南、江西只有部分常備隊粗有可觀，而蘇州、安徽等續備各軍則「廢弛最甚」。由此看來，舊軍隊中的兩大問題：營制、餉章不一和缺額之弊仍沒有根本解決[12]p5294。
不僅如此，從各省分立常備續備等軍的情況來看，對究竟什麼是「常備」、「續備」都不太清楚。把軍隊分成常備續備兩部分，是候補京堂盛宣懷在光緒二十二年（1896年）《條陳自強大計折》中提出來的。他建議學習外國，實行徵兵制，建立常備、預備、後備等兵，常備兵人營教練，期以三年；預備兵以下平時在家服農，有事以次徵集，每年一次招集屯營，與常備兵合操[12]p3878。而各省在實行過程中，則把常備、續備理解為兵力強弱，多以常備軍作征戰部隊，以續備軍作彈壓地方的治安部隊。針對這種情況，練兵處又於光緒三十年1904咨行各省：「續備軍系常備軍訓練期滿退伍之兵。現各省續備軍就各防營裁改命名續備，與奏定新制不符，應一律改名為巡防隊」[1]p9525。光緒三十二年（1906年）陸軍部成立後，進一步統一營制，令所有各省軍隊均歸該部統轄[12]p5601。又奏定巡防隊試辦章程，明確巡防隊「無事之時可以緝獲盜賊，為地方捍衛，有事之時可以協守御為陸軍聲援」，並統一規定營制，步隊額設官弁兵夫三百零一員，馬隊全營額設官弁馬夫一百八十九員。惟因巡防隊多系舊軍隊改編而來，所以餉章暫由各省照原有餉數酌量改訂報部查核，「各路統領幫統之充補更調，應由各該省督撫分別奏咨辦理。」[1]p9526。這樣，一部分省的常備軍編入新軍，歸中央統轄；而巡防隊則成為地方督撫節制的地方治安部隊。
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